读书报告——读兰小欢的《置身事内》

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　　一、全书概要

　　如标题所言，本书着重阐述了政府在中国经济发展过程中所起的作用。之所以强调政府的作用，是因为我国的市场经济是由计划经济时代过渡而来的，因此在发展过程中保留了许多计划经济时代的印记。其中最突出的特色就在于政府在发展经济的过程中始终扮演着非常重要的参与者、甚至是主导者的角色。因此，要了解我国的经济发展，必须首先理解政府的运作方式，读懂政策的隐含意义。本书通过微观和宏观两个层面达到这一目的。微观层面，本书从经济学的视角介绍了地方政府的运行逻辑，以及按照这一逻辑，政府如何获取和利用财政资源，从而推动经济发展；宏观层面，则论述了地方政府推动经济发展的模式所造成的宏观后果，包括城市化、债务、国际国内风险等，并对现行经济政策进行解读与展望。

　　（一）地方政府发展经济的模式

　　要理解政府治理和运作的模式，必须首先了解权力和资源在政府体系中的分布规则。这一分布取决于两个重要体制特点：一是央地关系，二是条块分割。央地关系是指整体上中央与地方之间权力要平衡；条块分割是指地方部门要同时接受上级垂直部门和横向地方政府的领导，受到双重制约。基于这两个特点，地方政府的权力划分可以从三个视角考察：从外部性的视角，若政府提供的公共服务只影响本地，就可以由本地全权处理，若存在外部性，则需要上级协调；从信息的视角，有信息优势的一方实际权威也会更大，因此上级往往也会花费大量的精力获取下级的信息；从激励相容的视角，与本地发展目标无关或相反的事项更倾向于垂直领导，与本地发展目标相符或本地能受益的事项则倾向于交给本地政府处理。根据这些事权划分原则，地方政府在招商引资、发展经济的过程中享有非常广泛的权力，因此可以深度参与资源的生产与分配过程。

　　要发展经济，地方政府除了有事权还不够，更重要的是财权。1985-1993年，推行财政包干，导致中央财政收入占比逐年下降，于是1994年进行分税制改革，增加了中央的收入，却大大降低了地方的财政资源。因此地方开始实行土地财政。一方面补贴工业用地，招商引资，一方面限制商住用地，房价带动地价。但对于无法依靠土地财政的基层，则出现了财政困难，地区间不平等，需要依靠中央转移支付，并继续进行财政改革。如农村税费改革，乡财县管、省直管县等等。

　　土地进入资本市场，就从土地财政变成了土地金融。政府成立地方政府融资平台，即“城投公司”，以未来的土地收益为抵押撬动大量银行贷款，就可以进行投资以推动城市化和工业化。一是投资基础建设，城投公司开发后再交给政府招商引资，或企业从开发到引资全负责，政府付费使用，这就是“政府与社会资本合作”模式（PPP）。二是投资工业，由政府对特定企业进行支持和补贴。此外，政府还会设置产业引导基金，成立投资公司或交给市场化的基金管理人运作，作为“母基金”投资其他基金，再通过后者投资未上市公司的股权，从而将更多社会资本引导至战略新兴产业。

　　（二）土地财政的风险与改革措施

　　但是地方政府通过土地金融推动经济发展的模式仍然存在一些问题。从微观层面，土地金融会增加地方政府债务风险。地方政府债务除了账面的显性负债，更多的是融资平台公司的“隐性负债”。经济向好时可以以土地增值收益作为还款来源，一旦经济遇冷，低价下跌，就可能出现严重的债务问题。目前改革的主要措施有用政府公债置换城投公司债务，将城投公司转型为普通国企，避免资金继续流入，约束官员的投资冲动。但是从根本上说，现行体制下，地方官员和普通政府工作人员都拥有非常强的激励去发展经济，这一方面导致投资过度，一方面出现了“官商勾结共同发财式”的系统性腐败。因此深层次的改革应当简政放权，从生产投资型政府向服务型政府转变。

　　从宏观层面，第一，城市化过程中“重土地、轻人”，从而推高房价，增加居民债务负担，加剧收入差距和贫富差距。房价升高在中长期看来是因为大城市的建设用地指标被严格管理，跟不上人口流入的速度，导致住房供不应求。房价越高，居民债务负担就越重。收入差距则是由于城市相关公共服务供给不足，劳动力无法自由流动，低技能人员难以在城市立足。在经济快速增长的过程中，低收入群体对于贫富差距的敏感度没有那么高，但一旦经济放缓，社会对不平等的容忍度将会降低。因此改革办法是将重心从土地转移到人，既要让建设用地指标流转起来，打破城市政府对城市住宅用地的垄断，又要改革户籍制度，增加低收入群体的流动性和选择权。

　　第二，招商引资过程中“重规模，重扩张”，加重企业债务负担，以及经济整体的债务和金融风险。债务的成因在于金融危机后我国金融管制的放松，银行更愿意把钱借出去。从债务人企业的角度，主要是地方政府融资平台企业、国有企业、房地产企业债务负担较重。它们为了还贷抛售资产，会造成资产价格下跌，而资产价格下跌又会使银行坏账上升，不愿意继续贷款，使企业资金链断裂，从而带来经济衰退。从债权人银行的角度，一是规模大，杠杆率高；二是银行负债与资产期限的不匹配会带来流动性风险；三是银行信贷大多以房地产或土地为抵押，因此经济衰退时，银行反而不愿放贷，加速经济下行；四是银行风险会传导至其他金融部门，形成系统风险。银行为了逃避监管设立影子银行，资本在金融机构流转，一旦泡沫破裂，将影响整个金融行业。

　　要解决债务问题，可以分为两个部分，一是偿还已有债务，二是遏制新增债务。偿还债务要么变卖资产，要么压缩支出，要么增发货币。后者有三种方法：直接增发、量化宽松、债务货币化。但我国货币政策比较谨慎。要遏制新增债务，除了严控房价上涨、限制土地金融等金融改革，关键是要找到债务增长的根源。企业为什么总是向银行贷款？根据“谁做投资决策，谁承担投资风险”的原则，我国的投资主要有政府和国企主导，因此风险也是由政府及其控制的金融机构，即银行承担。因为银行的风险归根结底是政府的风险。因此限制债务增长的根本措施是资本市场改革，将权力下放给市场，拓宽直接融资渠道，让企业通过股权、债券筹资。

　　第三，发展战略“重投资、重生产、轻消费”，导致经济结构不平衡。对于内部，结构失衡最突出的特征是消费不足，这一方面是因为计划生育、民生支出不足、房价上涨等因素造成的储蓄偏高，一方面也是因为居民收入份额较低。在经济发展初期，大量投入资本可以有效实现工业化，推动经济增长，但当经济发展到一定阶段，这种发展模式会造成产能过剩、债务风险（投资流入房地产，推高房价）、贫富差距过大、外部失衡（出口常年大于进口）等一系列问题。但是，中美之间的贸易冲突，并非因为中国的出口对美国就业的冲击，而是制造业崛起对美国技术的冲击，再加上美国政治保守主义的兴起。这势必要求我国构建以国内大循环为主体的双循环模式，壮大国内市场，实现“市场—研发—迭代—更大市场”的良性循环。这一转型的关键在于提高居民收入与消费。这应当从三个方面入手，一是继续推进城市化，让服务业进一步发展；二是加大民生支出，降低生产性支出；三是发展直接融资渠道，扩宽居民财产性收入。

　　政府过去发展经济的核心在于引入竞争机制，由中央协调，地方政府竞争。竞争的评价标准就是经济建设。这种“官场+市场”的体制优势在于设计了一个清晰有效的升迁标准，从而给官员提供了极强的激励发展经济。但也会产生地方保护主义、腐败等问题。正如计划经济时代政府干预的特点延续到市场化改革，这一体制也会留下重视经济、忽视民生的路径依赖。在市场机制尚不完善的情况下，政府可以作为其补充动员和调配资源，为完善和建设市场经济争取时间。但当市场机制已经相对成熟，政府也要适时改变自己的角色定位，降低政府投资支出，加大民生支出，从生产型政府转向服务型政府。这一转变也契合发展经济学的一般视角：对于发展中国家，提高生产率的关键在于学习已知的技术和管理模式，当生产率提升到一定水平后，又要由组织学习模式转向探索创新模式。而无论是怎样的发展模式，不同的国家、不同的地区都会根据具体的政治社会现实而有所不同。

　　二、相关思考

　　地方政府深度介入了城市化和工业化的进程，我国经济发展的关键就在于地方政府间招商引资的竞争。本书紧扣“地方政府如何招商引资”这一主题，按照“手段—风险—改进措施”这一逻辑进路，勾勒出我国经济发展的基本图样。虽然本书是一本纯粹的经济学著作，但其中仍然有不少值得从法学视角反思之处。

　　首先，不能脱离时代背景理解法律。在“以经济建设为中心”的原则指导下，地方政府官员用尽各种手段发展经济，既取得了一定的成果，也埋下了风险。不少法律政策，都是为了顺应经济改革以及经济现实而出台的。因此理解法律首先要理解法律出台的经济和政治背景。这点尤其体现在土地与户籍改革上。2019年《土地管理法》63条规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用。这意味着农村集体经营性用地与城市国有建设用地拥有了同等的权能，打破了城市政府对土地供应的垄断，让建设用地指标逐渐开始流转。《构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提到：建立健全城乡统一的建设用地市场，深化户籍制度改革。这些都意味着要打破城乡界限，加强资源流动性。这些政策就是建立在城乡发展失衡、贫富差距扩大的背景上。

　　其次，不能脱离政府影响理解法律。中国有其独特的政治经济体制，很多“制度禀赋”与国外不同，因此中国的问题不能简单套用国外理论解决。比如我国强大的政府能力使得政府深度介入、甚至主导发展的各个方面。可以说，市场经济也是政府“按计划”构建出来的。对于我国而言，市场经济不是发展的结果，而是发展的手段。因此企业、尤其是国企的治理，不能忽视政府和政策的影响。市场经济下，企业或许是以利润最大化为唯一目标，内部的权力架构也是为了适应这一目标而设计。但在我国，企业很可能是肩负利润最大化和满足政策要求的双重目标，或者说要想实现利润最大化，不能只靠市场的逻辑，也要受到政府的约束。因此在内部治理上也可能会与传统的理论有所区别。即使是私人企业，与政府保持密切的沟通也是企业的重要日常工作，政府也会通过各种手段介入企业的内部运行中。因此企业内部的权力关系，可能不仅仅是大股东与小股东、股东与董事之间的博弈，还存在政府权力与企业自治之间的冲突，这也会体现在我国特色的公司架构中。

　　再如我国的债务风险，主要表现为债主银行的风险，银行和房地产、土地抵押联系在一起。一旦出现问题，银行会找政府兜底，最终仍然是政府的风险。因为政府介入投资决策过程，就要承担投资决策的风险。因此需要逐渐改变财政和资源分配机制，鼓励企业直接融资，而这恰恰需要通过法律来完成。研究金融方面的法律政策，也要重点关注政府在其中扮演的角色的变化。

　　最后，不能脱离权力运作机制理解法律。要使权力顺利运作，既要有做事的能力，也要有做事的意愿。做事的能力就是有事权和财政资源，做事的意愿就是要有积极性和主动性。地方政府在具体事务执行上本身就比中央政府有信息优势，实际上更有权威，一旦提供了合适的激励机制，地方政府就会自发寻找财政资源，努力发展经济，土地财政之路也正是因此开启。现在把目标从发展经济转向改善民生，也需要调整激励机制，改变绩效评价标准。法律要想取得预期效果，就要遵循权力运作的机制，而不能一味的靠强制，否则会出现“上有政策、下有对策”的困境。这为理解法律、尤其是规制相关的法律提供了新的视角。

　　本书重点在解释“是什么”和“为什么”，涉及到“怎么办”，也是在解释“政府认为应该怎么办”，而不是“作者认为应该怎么办”。这使本书更多停留在“解释”，而缺少“创见”。既没有对当前政策优劣的评述，也无法预测未来政策的走向。而且，政策不一定能得到落实。比如2008年就提出建立城乡统一的建设用地市场，2020年仍然在提。政策能否推行，既与政策制定的技术有关，也与政策涉及的各方利益之间的博弈有关。这需要更为精细的考察。但这不妨碍本书仍然是一本了解政府行为与经济发展的绝佳入门读物。



字数：4780
作者：勾陈
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